Por Sandra Naranjo Bautista
En octubre 2020 fui invitada al Programa de Educación Ejecutiva de Harvard, Presupuesto en Épocas de Crisis, para compartir mi experiencia como Ministra después del terremoto de Ecuador en 2016. Conversé con Salimah Samji, Directora de la Programa Construyendo Capacidad Estatal (Building State Capability). Nuestra charla me trajo recuerdos que me motivaron a escribir este blog (Puedes escuchar el podcast de nuestra conversación, está en inglés). Comparto 3 lecciones de mi experiencia frente a una crisis. Además, puedes descargar este resumen adicional donde expando en las tres fases de respuesta a una crisis.
Terremoto de Ecuador 2016
En abril de 2016, Ecuador fue azotado por un terremoto de magnitud 7,8, el más fuerte en casi un siglo. El epicentro fue entre las provincias costeras de Manabí y Esmeraldas, a unos 200 Km de la capital, Quito. En aquel entonces yo era ministra de Planificación y Desarrollo. Esa noche, mientras los informes comenzaron a llegar, podía sentir el peso del mundo en mis hombros. A la mañana siguiente, la magnitud de los daños era evidente y la gravedad de la situación comenzó a ser asimilada por todos. Se habían destruido viviendas, negocios, escuelas, hospitales y parte de infraestructura clave. Se perdieron más de 600 vidas y los daños y pérdidas ascendieron a 3.000 millones de dólares (0,7% del PIB).
Lección 1: Tener prioridades claras
Las emergencias son inesperadas y sus efectos pueden superar la capacidad instalada de respuesta de cualquier gobierno. No es sencillo identificar qué priorizar y cómo encontrar los recursos necesarios para cubrir esas prioridades. Una forma de evitar que el proceso sea abrumador es dividir el proceso en pasos manejables.
1. Identificar la brecha financiera
Sé que es obvio, pero vale la pena mencionarlo. Debes tener claro:
- Fondos Disponibles: Esto incluye fondos de emergencia, reasignación presupuestaria, líneas de contingencia, y recursos de organismos de crédito y donantes. Es importante identificar la disponibilidad de los recursos y las condiciones, de existir, para el uso de esos recursos.
- Fondos requeridos para responder y gestionar la crisis. No solo la respuesta a la emergencia inmediata, sino también la recuperación y reconstrucción. Amplío la información sobre estas tres fases aquí .
- La brecha de financiamiento: identifica la cantidad de recursos necesarios para cada fase, así como la fecha en la que se necesitan los desembolsos.
2. Priorizar las intervenciones
En una crisis, la presión que genera la escasez de recursos se agrava. Ante un evento de gran magnitud, como un terremoto, los recursos para cubrir todas las necesidades podrían ser insuficientes. Clasificar los proyectos en tres categorías facilita el proceso: 1) Proyectos que se deben hacer, 2) aquellos que son deseables, y 3) los que no son prioritarios. Una vez terminado el triaje inicial, organiza los proyectos en orden de prioridad para las dos primeras categorías. Incluso si no existen todos los recursos disponibles ahora, es importante tener una evaluación de las necesidades generales priorizadas.
3. Organizar las intervenciones
Durante el terremoto se dividieron las acciones en tres fases: i) La Respuesta Humanitaria (el esfuerzo de ayuda inmediata luego de la emergencia); ii) Recuperación (intervenciones de corto y mediano plazo); y iii) Reconstrucción (medidas de largo plazo). En la hoja complementaria a este blog agregué un gráfico que utilizamos para el terremoto y ejemplos de como lo utilizamos (descargarlo aquí).
Ten en cuenta que si bien hay muchas cosas que deben hacerse, no todo tiene que comenzar al mismo tiempo. Por otra parte, no todo está listo para iniciar de manera simultánea. Por ejemplo, la reconstrucción de un hospital derrumbado fue una prioridad para Ecuador. Sin embargo, se requerían estudios de suelo y estructurales antes de la construcción. Un flujo de proyecto claro mejorará la gestión del flujo de caja.
Lección 2: Adáptate a las necesidades de los ciudadanos
El bienestar de la ciudadanía es tu principal prioridad. Sin embargo, es fácil quedarse atrapado en la urgencia de actuar y olvidar para quién estás trabajando. Asegúrate de crear mecanismos para escuchar a la gente y entender sus prioridades y necesidades. Si un programa no funciona, o una acción que estás tomando no funciona, pregúntate si a lo mejor hay algo que no estás entendiendo bien.
Un ejemplo ilustrativo del terremoto. Contrario a lo que creíamos, la idea de cerrar los albergues temporales después del terremoto creó tensiones entre algunas de las víctimas. Al principio, no entendíamos por qué. Al hablar con ellos, nos dimos cuenta que para las familias más vulnerables el albergue era mejor de lo que tenían antes. Además, tenían seguridad las 24 horas del día, alimentos 3 veces al día, cuidado de niños durante las horas de trabajo, y las actividades para los niños en los fines de semana. Una mejor comprensión nos ayudó a reformular el mensaje y explicar mejor que solo cerraríamos los refugios para trasladarlos a sus nuevas casas (hablaré más sobre esto en el blog de la próxima semana).
Otro ejemplo, esta vez del COVID-19. El cumplimiento con las medidas de aislamiento ha sido variado en distintos países. Evidentemente el nivel de ingresos y las condiciones de vida del hogar juegan un papel clave. Me pareció interesante el enfoque innovador que adoptaron algunos países para abordar estos problemas. Argentina, por ejemplo, sustituyó el ‘quédate en casa’ por ‘quédate en tu barrio’. Esta medida era más compatible con los niveles de hacinamiento y acceso a los servicios públicos en los barrios pobres.
Lección 3: institucionalizar las lecciones aprendidas
Una crisis impone desafíos a un país, pero también brinda valiosas lecciones. Algunas surgen de la necesidad de innovar y adaptar los sistemas existentes. Otras provienen de las cosas que desearíamos haber hecho de manera diferente. En cualquier caso, una de las principales conclusiones del terremoto fue la necesidad de institucionalizar las lecciones aprendidas. Esto incluye asegurarse de que los sistemas y mecanismos estén en su lugar para estar mejor preparados para la siguiente emergencia. Corea es uno de mis ejemplos favoritos de aprendizaje de fracasos pasados (lee más aquí ).
La pandemia ha obligado a los gobiernos a establecer nuevos mecanismos para responder a la crisis: aplicativos para reportar nuevos casos, soluciones para digitalizar servicios públicos y mejorar programas existentes. Perú, por ejemplo, adaptó su programa de transferencias de efectivo, dirigido a poblaciones pobres en áreas rurales, para incluir poblaciones vulnerables en áreas urbanas. Además, encontraron nuevos mecanismos para ampliar los beneficiarios del programa y los mecanismos de pago. La capacidad de los países de institucionalizar los mecanismos será esencial para los programas futuros y para una respuesta más rápida en caso de emergencia.
Reflexiones finales
Las crisis son realmente duras, tanto a nivel personal como institucional. Si bien es difícil verlo en medio de la tormenta, es importante pensar en lo que puede aprender y cómo esas lecciones pueden ayudar a los demás. En el caso de Ecuador, algunas de las ideas más valiosas que tuvimos para mejorar nuestra respuesta al terremoto provinieron de las lecciones de Chile. Con el terremoto pude valorar la importancia de tener las prioridades claras para tomar mejores decisiones. Aprendí a desafiar mis propios supuestos y, en su lugar, escuchar lo que la gente tiene que decir. Finalmente, la importancia de aprender del pasado y establecer los mecanismos para institucionalizar esas lecciones.
Este artículo es parte de una mini-serie sobre respuesta pública en momentos de crisis. Este primer blog analiza las lecciones aprendidas de la respuesta de Ecuador al terremoto. El segundo blog habla sobre la reconstrucción de vivienda y el tercero tiene consejos para mejorar la comunicación durante una crisis.
