Blog invitado escrito por Michael Woolcock y Norman Loayza
Forjar y adoptar políticas técnicamente sólidas es necesario para un desarrollo exitoso, pero no es suficiente: cualquier política es tan buena como su implementación. La implementación de políticas puede fallar por dos razones: (1) la ausencia de medidas complementarias necesarias para hacer efectiva la política elegida; y (2) la capacidad inadecuada de las instituciones y sistemas administrativos imperantes. ref1
La comunidad de desarrollo ha defendido durante mucho tiempo políticas y programas individuales como la solución a los problemas del desarrollo: construir escuelas y hacer que la escolarización sea obligatoria para mejorar la educación, reducir las barreras de entrada para las empresas para reducir la informalidad, aumentar el número de policías para combatir el crimen, vincular el tipo de cambio para reducir la inflación, etc. Pero sin un marco institucional de apoyo y organizaciones del sector público capaces de implementarlos, es probable que fracasen incluso cuando las políticas y programas sean técnicamente sólidos. Esta comprensión puede explicar la amplia variedad de resultados de intervenciones y políticas específicas, así como también enfoques generales de desarrollo. También puede explicar el desempeño frustrante de la ayuda externa para impulsar los resultados del desarrollo: proporcionar dinero a países sin instituciones competentes y líderes responsables solo puede resultar en despilfarro y corrupción. ref2 , ref3
La necesidad de políticas e instituciones complementarias
Las políticas complementarias pueden hacer que las reformas tengan éxito. ref4 Los niños no aprenden si tienen hambre, por lo que las políticas educativas y nutricionales deben ir de la mano. ref5 Los padres no vacunan a sus hijos si están luchando por sobrevivir, por lo que las campañas de inmunización deben estar dirigidas a los pobres y brindar beneficios económicos a las familias que participan. ref6 Los agricultores no adoptan nuevos cultivos y tecnologías que sean potencialmente más rentables, pero también más riesgosas, por lo que la introducción de nuevas prácticas agrícolas debe ir acompañada de mejores mecanismos de seguro y acceso a mercados. ref7 Este principio de complementariedad también se aplica a las políticas macroeconómicas. La apertura comercial no puede promover la competitividad si las industrias nacionales están sobrecargadas de regulaciones, por lo que la apertura internacional debe ir acompañada de una reglamentación simplificada y una mejora de la infraestructura pública. ref8
Más allá de una combinación de políticas, también se necesitan instituciones complementarias para lograr reformas exitosas. ref9 Considere, por ejemplo, el “Consenso de Washington”, que a principios de la década de 1990 fomentó una combinación familiar de estabilización macroeconómica, apertura comercial y políticas de liberalización del mercado para promover el crecimiento económico y el alivio de la pobreza. ref10 Las políticas del Consenso de Washington por sí mismas tienen sentido y son potencialmente útiles, pero este potencial solo puede realizarse cuando las políticas están acompañadas por instituciones y organizaciones complementarias que las hacen sinérgicas y sostenibles: ref11 , ref12 un marco regulatorio que promueve la competencia y la flexibilidad del mercado; un banco central autónomo que dirige la política monetaria para promover la estabilidad financiera y de precios; y un gobierno que administra los recursos de manera responsable para brindar servicios públicos, protección social e infraestructura. No mejorar el entorno institucional puede conducir a resultados económicos y sociales decepcionantes e incluso a la reversión de reformas políticas bien intencionadas. Podría decirse que esto es lo que sucedió en Argentina durante las últimas dos décadas, mientras el país buscaba estabilidad macroeconómica y crecimiento sin la capacidad de reformar las instituciones que controlaban los recursos fiscales a nivel nacional y regional. ref13 Desde intervenciones sectoriales específicas hasta grandes reformas macroeconómicas, un entorno institucional propicio es fundamental para su éxito.
La importancia crítica de una fuerte capacidad de implementación
No menos importante es la capacidad del sector público para implementar políticas y gestionar instituciones. La capacidad inadecuada del sector público socava la eficacia de políticas. Esta brecha suele ser evidente en los sectores de prestación de servicios que requieren que muchas personas interactúen durante largos períodos de tiempo y ejerzan una discreción considerable, y que a menudo se encuentran bajo presión para no hacer su trabajo (como los recaudadores de impuestos y los agentes del orden). ref14 Por ejemplo, para “producir” un adulto joven capaz de contribuir a la economía moderna se necesitan al menos 12 años de educación formal, lo que equivale aproximadamente a 12.000 horas de instrucción en el aula. Sin embargo, muchos países luchan por implementar incluso el aspecto más rudimentario del desafío educativo: asegurarse de que sus maestros realmente se presenten a trabajar, peor aún que entreguen mil horas de clase cada año. En términos más generales, la mayoría de los países han promulgado políticas acertadas relacionadas con la provisión de educación primaria universal, pero muchos de ellos carecen de un apoyo institucional sólido y capacidad de implementación para llevar a cabo esas políticas. ref15 Esto da como resultado una enorme variación en el desempeño: los estudiantes de Vietnam se desempeñan tan bien como los de muchos países de la OCDE, mientras que los estudiantes de otros países de ingresos medios pueden asistir a la escuela durante una década y aún así tener dificultades para leer un titular de periódico o hacer restas de dos dígitos.
Lo mismo puede decirse de las campañas anticorrupción: los países pueden contratar expertos para redactar leyes que denuncien el uso de recursos públicos para beneficio privado, pero en la práctica tales políticas solo funcionan en la medida en que el personal de primera línea, sus gerentes y los toda la jerarquía del sector público esté sujeta a fuertes estándares, normas y controles y se les proporcione incentivos que se apliquen de manera efectiva. La investigación experimental y de otro tipo ha documentado cuidadosamente las formas en que las normas e incentivos organizacionales impactan el desempeño de los empleados. En India, el mismo médico que trabaja en su consulta privada fuera del horario de atención es mucho más diligente que cuando trabaja en el sector público; ref16 en Ghana, ciertas unidades dentro de los ministerios nacionales han creado entornos de trabajo que les permiten desempeñarse en niveles considerablemente más altos que otros. ref17
El Banco Mundial está tomando estas preocupaciones más en serio, incluso cuando ha luchado, durante varias décadas, para convertirse en una verdadera organización de aprendizaje. ref18 La expansión de la agenda sectorial del Banco (en áreas de amplio alcance como gobernabilidad, desarrollo social, igualdad de género y cambio climático) y el imperativo global de ser más activos en estados frágiles han generado una demanda correspondiente para implementar una variedad de programas de implementación estrategias. Cumplir con los objetivos corporativos del Banco y, lo que es más importante, ayudar a nuestros clientes a alcanzar los suyos, implicará no solo adoptar mejores políticas, sino también prestar más atención a la construcción de sistemas de apoyo complementarios y organizaciones con una sólida capacidad de implementación.
Este blog fue publicado originalmente por el Banco Mundial
Foto: Aaron Burden en Unsplash
