Por Sandra Naranjo Bautista
Implementar políticas públicas es más parecido a un arte que a una ciencia. Escalar proyectos es difícil. Los desafíos a los que se enfrentan las organizaciones, incluidos los gobiernos, cuando intentan escalar programas pilotos exitosos son evidentes. Sin embargo, trasladar ese entendimiento en acciones concretas para superar dichos retos es más difícil. ¿Qué implica exactamente escalar proyectos? No solo en términos de recursos, sino también en términos de estrategia y sistemas. En este blog comparto tres de las múltiples lecciones que he aprendido en más de una década trabajando e investigando temas sobre el sector público.
1. Multiplicar vs modificar
Una de las formas más sencillas que he encontrado para resaltar las dificultades de escalar proyectos es con una dulce analogía, hornear un pastel. Imagina que estás preparando un pastel de chocolate. Sigues la receta, haces algunas variaciones y te queda delicioso. Ahora te piden que hornees un pastel tres veces más grande. Simplemente triplicar los ingredientes no es suficiente; también necesitas triplicar la fuerza utilizada para mezclar esos ingredientes. En este punto, tal vez tu batidora de mano no sea suficiente. Ahora, imagina que tu pastel se hace famoso y tu tienda local te pide hornear un centenar de ellos. Como puedes imaginar, ahora no solo se trata de aumentar la cantidad de ingredientes, sino de mejorar tu capacidad para producir pasteles. Es posible que se requiera una nueva batidora, un horno adecuado, un equipo de personas e incluso una nueva cocina.
Este sencillo ejemplo muestra que, a veces, basta con multiplicar, como en el caso de los tres pasteles. Hay programas gubernamentales en los que la multiplicación, o ampliación de pilotos exitosos funciona bien. En el sector público eso suele ocurrir con problemas complicados, como la construcción de carreteras. Hay otras ocasiones en las que necesitas modificar tu programa para poder escalar, como en nuestra analogía con los cien pasteles. Los programas contra la desnutrición son un ejemplo clásico en el que los pilotos exitosos no pueden simplemente “escalar”. La desnutrición infantil es un problema complejo. Requiere también un cambio de comportamiento y y el compromiso de las familias para tener éxito. Si bien es posible realizar una intervención con un nivel muy alto de interacción en los programas piloto, escalarla se vuelve prácticamente imposible. Para que un programa contra la desnutrición infantil tenga éxito, se requerirá una modificación en el diseño de la intervención, no simplemente multiplicar los recursos para producir más de lo mismo. Por lo general, esto implicará configurar sistemas – humanos, tecnológicos, logísticos, entre otros – que permitan sostener la intervención a gran escala. El arte del diseño de políticas públicas consiste entonces en poder identificar cuándo es necesario modificar y cuándo se debe multiplicar. A menudo estos dos conceptos no se diferencian.
2. Escalar un programa no siempre es posible o deseable
Escalar proyectos no siempre es posible o deseable. Tener un programa piloto exitoso es necesario, pero no suficiente para escalar.
Para que los programas puedan implementarse, deben cumplir simultáneamente tres criterios clave, lo que se conoce como el triángulo estratégico (puedes leer más en nuestra guía gratuita). Este marco teórico, desarrollado en la Universidad de Harvard, se refiere a la necesidad de que los programas cumplan tres condiciones simultáneas:
- Técnicamente correcto: debe explicar claramente cómo y por qué se producirá el cambio deseado. Esto se conoce como la Teoría de Cambio. Esta explica cómo los insumos (inputs) se convertirán en resultados (output) e impacto (outcome). Esto debe sustentarse en teoría económica, estudios previos, experiencias de otros países o una combinación de los anteriores.
- Administrativamente posible: En otras palabras, deben existir los recursos financieros, humanos y logísticos, así como los sistemas necesarios para diseñar, ejecutar, monitorear y evaluar el proyecto.
- Políticamente viable: Aquí es donde entra la política. ¿Existe el respaldo requerido de las autoridades, por ejemplo, el Presidente, el Ministro de Finanzas y otras partes interesadas, dentro y fuera del gobierno, para implementar tu proyecto?
Tener un piloto exitoso o un programa efectivo no garantiza que las condiciones que lo hicieron exitoso inicialmente se alcancen a escala. Con frecuencia, se asume implícitamente que, dado que funcionó antes funcionará ahora. A menudo se omite el análisis de las circunstancias particulares requeridas para escalar, así como entender si se requiere modificar o multiplicar una intervención.
Volviendo al ejemplo de la desnutrición infantil, si bien la logística de una intervención de interacción intensiva es manejable a nivel piloto, es exponencialmente más difícil mantener una intervención de ‘alto contacto’ a escala. Si bien podría haber apoyo político para implementar el programa y la teoría de cambio funciona; administrativamente, una intervención tan intensiva en recursos humanos podría ser extremadamente costosa. Tampoco hay garantía de que el programa seguiría siendo eficaz cuando se implemente fuera del entorno cuidadosamente controlado de una implementación piloto o en pequeña escala. En ese caso, la ampliación del programa piloto puede no ser deseable o factible.
3. Enfócate en el objetivo final
Perder de vista el objetivo es más común de lo que parecería. El día a día, junto con la necesidad de mostrar que se está haciendo algo hacen que la meta se confunda con facilidad. Escalar un proyecto particular se podría convertir en el objetivo, reemplazando a las metas para las cuales se diseñó la intervención originalmente. En nuestro ejemplo, el objetivo es reducir la desnutrición infantil y para ello se diseñó un piloto, con un conjunto de intervenciones. Si en un momento determinado no se cumple ese objetivo final, o podría lograrse de una manera más eficiente, sería necesario reevaluar la expansión del piloto. El reto es que siempre es más fácil hablar del número de niños que reciben suplementos nutritivos, o la cantidad de dinero que el gobierno está gastando en un programa, en lugar de medir el impacto del programa en desnutrición.
Si existe un programa piloto exitoso para ofrecer suplementos nutricionales a los niños, pero no funciona a escala hay dos opciones. La primera es analizar lo que está pasando con la expansión del programa y tratar de solucionar el o los problemas para cumplir con el objetivo. La segunda alternativa, menos obvia, -sobre todo si ya se ha invertido dinero, tiempo y capital político en un proyecto- es dejar de tratar de escalar el programa y considerar una alternativa, o incluso reconsiderar si la intervención es adecuada para escalar. Al final del día, el objetivo no es simplemente escalar un programa piloto, sino reducir la desnutrición infantil. Lo que los economistas llaman un sesgo por considerar un costo hundido, lo que nos induce a cometer errores costosos.
Escalar proyectos exitosos es solo un ejemplo de por qué la implementación de políticas es más un arte que una ciencia. No existe una fórmula mágica para solucionar todos los problemas. Un piloto perfecto puede no funcionar a gran escala. Al final, se trata de encontrar la combinación adecuada de herramientas para que una intervención funcione para el contexto y las circunstancias particulares en las que se encuentra.
